როგორ უნდა იწერებოდეს სასამართლოს სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა?!

ევროკავშირის წევრობის კანდიდატის სტატუსის მისაღებად საქართველომ უნდა „მიიღოს და განახორციელოს გამჭვირვალე და ეფექტური სასამართლო რეფორმის სტრატეგია და 2021 წლის შემდგომი სამოქმედო გეგმა, რომელიც დაფუძნებულია ფართო, ინკლუზიურ და მრავალპარტიულ საკონსულტაციო პროცესზე.“ ასეთი პროცესის შედეგად ესახება შესაძლებლად ევროკომისიას ,,ნამდვილად და სრულად დამოუკიდებელი, ანგარიშვალდებული და მიუკერძოებელი სასამართლო სისტემის’’ უზრუნველყოფა.

საქართველოს პარლამენტმა ევროკავშირის ამ რეკომენდაციის შესრულების მიზნით,   ჩამოაყალიბა სამუშაო ჯგუფი, სადაც არასამთავრობო სექტორის წარმომადგენელთა მონაწილეობა შეზღუდა.

ევროკომისიის რეკომენდაცია ყოვლისმომცველი დოკუმენტის მიღებას გულისხმობს, რომლის მომზადების პროცესში ყველა აქტორია ჩართულია. ის ფაქტი, რომ სამუშაო ჯგუფის კარი დაიხურა სამოქალაქო სექტორისთვის და პროცესმა  ვერ დააკმაყოფილა ინკლუზიურობის  საკვანძო მოთხოვნა, ამცირებს საზოგადოების მოლოდინს მისი გამჭვირვალობისა და ეფექტიანობის მიმართ.

წინამდებარე სტატიაში, როგორც კარგ პრაქტიკას, გიზიარებთ ინფორმაციას სასამართლო სისტემის პირველი სტრატეგიის მომზადების პროცესის შესახებ, რათა  მკითხველს წარმოდგენა შეექმნას, როგორ შეიძლებოდა ევროკომისიის ზემოთ ხსენებული რეკომენდაციის შესრულების პროცესის ორგანიზება. 

2017-2021 წლების სტრატეგიის შემუშავების საფუძველი

საერთო სასამართლოების სისტემამ პირველი სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა 2017 წლის 29 მაისს იუსტიციის უმაღლესმა საბჭოს გადაწყვეტილებით დაამტკიცა. სტრატეგია წარმოადგენდა   სასამართლო სისტემის განვითარების  ხუთ-წლიან ხედვას და სამოქმედო გეგმა მოიცავდა მისი განხორციელების ორ-წლიან პერიოდს. სტრატეგიის შემუშავება ხანგრძლივი და დატვირთული პროცესი იყო, რომელიც 2016 წელს დაიწყო და დაახლოებით ერთი წლის განმავლობაში მიმდინარეობდა.

მართლმსაჯულების  სტრატეგიის მომზადების ვალდებულება   საქართველოსა და ევროკავშირს შორის 2014 წელს დადებული ასოცირების შეთანხმებიდან გამომდინარეობდა.   ასოცირების შეთანხმების შესრულების 2014-2016 წლების დღის წესრიგით, სხვა პრიორიტეტებს შორის, განისაზღვრა „სასამართლო რეფორმის სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის შემუშავება გამოკვეთილი მიზნებითა და პრიორიტეტებით, რომლებიც უნდა მოიცავდეს მოსამართლეების თანამდებობაზე დანიშვნისა და გადამზადების პოლიტიკას და შესაბამის რესურსებს, რათა უზრუნველყოფილ იქნას სასამართლო მოხელეთა კომპეტენტურობა.“

2016 წლის 23 მაისის გადაწყვეტილებით #1/136, იუსტიციის უმაღლესმა საბჭომ მართლმსაჯულების სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის შემუშავების მიზნით  კომიტეტი ჩამოაყალიბა. ამ მხრივ პროცესი ინკლუზიური გახდა და გააერთიანა მართლმსაჯულების სფეროს საკვანძო  აქტორები. კომიტეტის შემადგენლობაში, სასამართლო სისტემის წარმომადგენლებთან ერთად, შედიოდნენ საქართველოს პარლამენტის, საქართველოს პრეზიდენტის, საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს, მთავარი პროკურატურის, საქართველოს ადვოკატთა ასოციაციის, იურიდიული დახმარების სამსახურის, „მოსამართლეთა ერთობის“, სამოქალაქო საზოგადოების - კოალიცია „დამოუკიდებელი და გამჭვირვალე მართლმსაჯულების“ წარმომადგენლები. სტრატეგიის მომზადების პროცესში განსაკუთრებული როლი საერთაშორისო ორგანიზაციებმა შეასრულეს. გარდა იმისა, რომ მათი წარმომადგენლები კომიტეტის შემადგენლობაში შედიოდნენ, ისინი ფინანსურად უზრუნველყოფდნენ   ექსპერტების მოწვევასა და სამუშაო შეხვედრების გამართვას. მოგვიანებით, იუსტიციის საბჭომ კიდევ  გააფართოვა კომიტეტის შემადგენლობა და მას სამოქალაქო საზოგადოების სხვა წარმომადგენლებიც შეუერთდნენ.

კომიტეტის საქმიანობას ხელმძღვანელობდა უზენაესი სასამართლოს თავმჯდომარე ნინო გვენეტაძე. მისი არყოფნის შემთხვევაში მისი მოვალეობის შესრულება შეეძლო იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს მდივანს. 

სტრატეგიის სამუშაო ჯგუფები

კომიტეტის საქმიანობის ეფექტურობის ხელშეწყობის მიზნით ჩამოყალიბდა სამუშაო ჯგუფები ოთხი სტრატეგიული მიმართულებით: 

• დამოუკიდებლობა და მიუკერძოებლობა; 
• ანგარიშვალდებულება; 
• ხარისხი და ეფექტიანობა; 
• ხელმისაწვდომობა, გამჭვირვალობა და სანდოობა.

სასამართლო სისტემის წარმომადგენლებსა და სხვა დაკავშირებულ აქტორებთან  ჩაიწერა 50-მდე ინტერვიუ, ჩატარდა მოსამართლეების, სასამართლო მოხელეებისა და იუსტიციის საბჭოს აპარატის თანამშრომლების ონლაინ გამოკითხვები, მომზადდა საერთაშორისო და რეგიონალური დოკუმენტებისა და საუკეთესო პრაქტიკის ანალიზი, ეროვნული სტრატეგიების, სამოქმედო გეგმების, ანგარიშებისა და ადგილობრივი არასამთავრობო ორგანიზაციების რეკომენდაციების ანალიზი.   სტრატეგიის კომიტეტმა გამართა 5 საერთო შეხვედრა და თითოეული სამუშაო ჯგუფის ფარგლებში, ჩატარდა 6-8 სამუშაო შეხვედრა.

სტრატეგიის დოკუმენტის პროექტი იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს თავმჯდომარემ მოსამართლეთა კონფერენციაზე მოსამართლეებს წარუდგინა. მათ  დოკუმენტი 2017 წლის 10 აპრილს განიხილეს. იმავე წლის 23 მაისს იუსტიციის უმაღლესმა საბჭომ მართლმსაჯულების სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა  დაამტკიცა.

2017-2021 წლების სტრატეგიის განხორციელების პროცესის ,,ჩავარდნა’’

საქართველოსა და ევროკავშირს შორის  ასოცირების შეთანხმების   შესრულების 2017 წლის საერთო ანგარიშში, ევროკომისიამ სასამართლო სისტემის სტრატეგია შეაფასა, როგორც ყოვლისმომცველი დოკუმენტი და ხაზი გაუსვა მისი მომზადების პროცესში სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის განსაკუთრებულ მნიშვნელობას.  

იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს გადაწყვეტილებებით, ჩამოყალიბდა სტრატეგიის განმახორციელებელი სამუშაო ჯგუფები, რომელთა შემადგენლობაში სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლები არ იყვნენ გათვალისწინებული. მათ მონაწილეობის შესაძლებლობა მხოლოდ საჯარო შეხვედრებში ჰქონდათ. საბჭოს გადაწყვეტილებით, სამუშაო ჯგუფის შეხვედრები, ძირითადად, დახურულ ფორმატში იმართებოდა.

თავდაპირველად, საბჭოს 2017 წლის 20 ნოემბრის გადაწყვეტილებით, მას წელიწადში ორჯერ (დეკემბერსა და ივლისში) უნდა მოესმინა ანგარიშები სტრატეგიის შესრულების თაობაზე. მოგვიანებით, საბჭომ შეცვალა წესი და 2018 წლის 18 ივნისის გადაწყვეტილებით, განსაზღვრა  ანგარიშის წელიწადში ერთხელ - ივნისის თვეში მოსმენის ვალდებულება.

საბჭომ მხოლოდ ერთხელ მოამზადა მართლმსაჯულების სტრატეგიის შესრულების პროგრესის ანგარიში, რომელიც მოიცავდა 2017 წლის ივნისიდან 2018 წლის ივნისამდე მდგომარეობას. მისი პრეზენტაცია 2018 წლის 25 ივლისს გაიმართა ფართო საზოგადოების მონაწილეობით.

სამოქალაქო საზოგადოების წევრებმა წარმოადგინეს მართლმსაჯულების სტრატეგიის შესრულების ჩრდილოვანი ანგარიშები. „სოციალური სამართლიანობის ცენტრის“ (ანგარიშის მიხედვით (EMC) და „ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტმა“ (IDFI) 2020 წლის ანგარიშებით კრიტიკულად შეაფასეს სტრატეგიის იმპლემენტაციის პროცესი. მათი შეფასებით, 2017-2018 წლების სამოქმედო გეგმის 92 აქტივობისგან შესრულდა 31, ნაწილობრივ შესრულდა - 31 და შეუსრულებელი დარჩა 26 ღონისძიება.

მომდევნო წლებში, საბჭოს აღარ შეუმუშავებია სტრატეგიის შესრულების 2019-2021 წლების სამოქმედო გეგმები და შესაბამისად არც საბჭოს სხდომაზე დაუმტკიცებია. ასევე, არ მომზადებულა პროგრესის ანგარიში 2019, 2020 და 2021 წლებში განხორციელებულ ღონისძიებების თაობაზე.

2021 წლის შემდგომი სტრატეგიის ინკლუზიურობის მოთხოვნა 

ევროკავშირსა და საქართველოს შორის ასოცირების დღის წესრიგის სამოქმედო გეგმა, რომელიც 2021-2027 წლებისთვის მომზადდა, ითვალისწინებს სასამართლო რეფორმის განხორციელებას. დოკუმენტის მიხედვით, „საქართველო განახორციელებს შემდგომ სასამართლო რეფორმას, მათ შორის, როგორც იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს პრიორიტეტს, და მიიღებს  2021 წლის შემდგომ სასამართლო რეფორმის ამბიციურ სტრატეგიას ფართო ინკლუზიური და მრავალპარტიული რეფორმის პროცესის მეშვეობით, მესამე და მეოთხე ტალღების ეფექტურობის შეფასების ჩათვლით.“ ლოგიკურია, რომ ევროკომისიის მიერ 2022 წლის 17 ივნისს ჩვენთვის წარდგენილი რეკომენდაცია სასამართლო სისტემის რეფორმირების შესახებ ამ შინაარსს გარკვეულწილად იმეორებს. ევროკომისია პირდაპირ მოითხოვს ახალი სტრატეგიის შემუშავების პროცესი იყოს ინკლუზიური   და მასში ჩაერთოს  ყველა დაინტერესებული აქტორი.

სამოქალაქო საზოგადოების მონაწილეობით რეფორმის განხორციელება ერთ-ერთი განმსაზღვრელი ფაქტორია ჩვენი დასავლელი პარტნიორებისთვის; მაგალითად, აღმოსავლეთ და ცენტრალური ევროპის ქვეყნების კანდიდატის სტატუსის მისაღებად მომზადდა ევროპის საბჭოს დოკუმენტი, რომელმაც შეაფასა ქვეყანაში სამართლის უზენაესობის და დემოკრატიის ხარისხი. დოკუმენტში ცალკე ადგილი დაეთმო იმის აღწერას და ანალიზს, თუ როგორი იყო არასამთავრობო ორგანიზაციათა პოზიციები და რამდენად ეთანხმებოდნენ ისინი მართლმსაჯულების სფეროში განხორციელებულ რეფორმებს.  

გარდა იმისა, რომ ევროკომისია ამ პუნქტის - მართლმსაჯულების რეფორმის სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის რეფორმირების რეკომენდაციის ფორმულირებაში ხაზს უსვამს პროცესის ინკლუზიურობის აუცილებლობას, ის, ასევე, ცალკე პუნქტად აყალიბებს შემდეგ რეკომენდაციას - ,,სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის უზრუნველყოფა გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ყველა საფეხურზე.’’ ეს უკანასკნელი არის 12-თაგან ერთ-ერთი დამოუკიდებელი რეკომენდაცია, რომელიც ყველა დანარჩენს მიემართება.

ევროკავშირის ასეთი პრიორიტეტი პროგნოზირებადი და თანმიმდევრულია. ასეთია დემოკრატიის განხორციელების და სახელმწიფო ინსტიტუტების გამართული ფუნქციონირების ანაბანა - სამოქალაქო საზოგადოება მონაწილეობს ხელისუფლების მიერ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში და  ხელისუფლება ანგარიშვალდებულია   საზოგადოების წინაშე.

მიუხედავად იმისა, რომ 2017 წელს სასამართლო სისტემის სტრატეგიის შემუშავებაში სხვადასხვა მხარეები იყვნენ ჩართული და პროცესი წარმომადგენლობითი იყო, სამოქმედო გეგმა მაინც განუხორციელებელი დარჩა.

ამ პირობებში, რა მოლოდინი უნდა გვქონდეს პარლამენტის მიერ დახურული პროცესის შედეგად შემუშავებული სტრატეგიის განხორციელებასთან დაკავშირებით, რომ აღარაფერი ვთქვათ მის შინაარსზე და საკითხებზე, რომელიც სათანადოდ ვერ პასუხობს სასამართლოში არსებულ გამოწვევებს. სასამართლოს გუშაგი პარლამენტის მიერ მომზადებულ სტრატეგიას ცალკე სტატიას დაუთმობს.